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政府项目投资系统(政府与公司项目投资协议书)插图

政府投资项目的特点有哪些

由于政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目,所以它具有与一般投资项目不同的特点。从理论上分析,政府投资项目应该大多数是为社会提供公共产品,即主要提供非盈利的为社会大众所需的项目。但也可能会包括一些虽盈利,却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。在近期,政府投资项目也可能会因国家发展高新技术产业,迎接知识经济挑战的产业政策而涉足部分高风险、高收益的高新技术产业等。

综上所述,我们可以概括出政府投资项目的主要特点为:

一、政府投资项目大多数集中在为社会发展服务,非盈利的公益性项目。

这是由政府投资项目的性质所决定的,这种性质就是非盈利性。因为在市场经济体制下,一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化,所以除政府财政基本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报,而对非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目则不会涉足,但这些非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目又往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设施,是关系到改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的设施,所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。正是由于这个特点,在发展中国家,由于基础设施短缺,所以政府投资项目所占比例相对发达国家较大。

二、超大型政府投资项目比一般项目投资大、风险大、影响面大。

这是由政府在国家公共利益中肩负重任的性质所决定的。有些投资大、风险大的超大型政府投资项目,如果没有政府资金的介入,任何其他投资都不可能承受如此巨大的投资和风险。但是一旦项目决策上马就将形成巨大的生产力,并影响着与该生产力相关的诸多产业、诸多部门,影响着区域经济的发展与产业结构的再造,甚至影响到整个社会经济的发展与人民生活质量的提高。所以这些工程项目必须通过政府投资。政府投资项目风险巨大。如果项目在工程建设中应用先进的科学技术和管理方法,其劳动生产率将成千成百倍的提高,特别是一些高新技术的应用将给项目带来巨大的附加价值;如果项目决策正确合理、方案先进可行,将不仅仅是取得巨大的社会经济效益,还将为公众创造方便、舒适和安逸的生活环境。但如果项目决策不科学,事先没有充分考虑各种风险因素,从而导致项目失败,那么带给国家或地区的将不是巨大的生产力和社会经济效益,而将是沉重的财政负担、资源环境的破坏污染,甚至是整个生态系统的严重失衡、人类生存环境的毁灭。所以,政府投资项目必须进行全过程的决策风险管理。

三、政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序。

各国政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象,保证政府投资项目的投资效益,一般采取了更严格的管理程序。这主要表现在:要按照国家规定履行报批手续,严格执行建设程序;严禁挤占、挪用政府投资;严禁搞边勘探、边设计、边施工的“三边”工程;财政部门要执行项目评审程序,以保障财政基本建设资金不被浪费。考虑到今后财政预算体制的改革,并参考国外发达国家对政府财政性基本建设资金的管理办法,可以预见未来几年内,国家会采取以下措施和制度严格管理政府投资项目:

1)严格的立项审批制度

建立国家或地方政府投资项目储备库,执行严格的可行性研究审批制度,审批合格的储备项目上升为年度执行项目,列入预算,报国家或地方人大专门委员会批准;

2)严格的政府采购制度,这种采购既包括大宗建设用机电设备或工程材料的采购,也包括对承建政府投资项目设计、施工、项目管理的采购。这种采购必须按照国际惯例和WTO的规定,实施无歧视,公开的竞争性招标方式;

3)严格的项目评审程序,从项目可行性研究阶段的估算,到设计、招标阶段的概预算或标底以及施工过程的支付,竣工结算(决算),都要执行严格的财政评审制度;

4)严格的项目管理制度,政府投资项目若缺少投资约束机制,就很可能变为“三超”工程,最后成为各方牟利的“投资无底洞”,为杜绝这一可能性真正发生,就要由政府有关部门组建类似盈利项目的项目法人;对本项目实行严格的项目管理,实施投资/成本、工期/进度、质量的三大控制,严格工程合同管理中的索赔与支付,严格项目竣工验收以及结算;一旦项目发生超出人大专门委员会批准的预算的事件,就要有合理的理由接受人大的质询,由人大专门委员会决定是否追加预算,若没有令人大专门委员会信服的理由,就应受到处分。④政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注。由于政府投资项目大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面,又是花国家或地方财政的资金,从根本上说是纳税人的钱,所以涉及到社会公众的切身利益,理所当然地成为社会舆论的关注焦点。因此,政府投资项目也要注重公共关系工作,要设立专门公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话,向社会直接、间接地报告政府投资项目的建设意义、施工进展、施工质量、建成后的对公众生活质量改善的具体情况。争取舆论的支持,自觉接受公众舆论的监督,是保证政府投资项目顺利完成的重要保障。

结合政府投资和非政府投资的区别,评述我国政府投资的现状及政策

政府投资的特点主要是非营利性、公益性、社会性、长期性、以及高风险性。

非政府投资则是趋利性、短期性,低风险性。

政府投资项目是一项庞大而系统的工程,涉及面广,技术要求高,影响范围大。政府投资项目的绩效研究需要建立规范统一的政府项目支出经济性评价和社会性评价制度,制定科学规范的评价指标和公正合理的评价标准,并将政府部门项目支出的经济性和社会性评价制度纳入财政管理制度范畴。中国此项工作起步较晚,虽然政府一直持续进行着行政管理体制的改革,在管理观念、政府职能、组织结构等方面不断借鉴和引进国际流行的管理机制、管理技术和工具,但由于基础薄弱,且缺乏这方面的系统性研究,现在仍不能适应中国市场经济发展与财政改革的客观需要。

(一)政府投资项目的法律保障不够、相关制度不健全。从西方各国政府项目支出绩效研究的发展实践看,绩效评估的规范化、科学化和程序化必须得到立法的支持,逐步走上制度化、法制化的发展道路,以保证政府部门项目支出达到预期目标。而中国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序,对国家重点投资项目从立项决策、建设决策、竣工验收等环节实行全过程管理,但尚未以法律法规的形式予以明确约束,缺乏法律和制度的保障,而且各环节的约束不够细化,没有具体的细化指标进行约束。

(二)政府投资项目的评价主体单一,评价指标和方法不完善。目前中国的政府投资项目从审批、建设到运转都没有透明的操作程序,而且内部、外部的监督薄弱,对政府投资项目应该谁来考核、考核什么等问题没有程序化、科学化,考核只是在现有的行政管理部门内部,没有广泛吸引社会公众的参与,没有引入社会考评力量,评价主体单一化。而且行政管理部门内部的考核很容易陷入遵照上级领导的意图办事,按照例行程序做事,受官方内部自我认同心理和利益驱动的影响,容易带有主观色彩,很难使项目达到客观、科学、公正的结果。政府投资项目的绩效考核尚未建立完整的指标体系和科学合理的评价方法,无法对项目进行全方位、立体化的评价。

(三)项目本身对资源的循环利用不够。投资项目既是消耗资源的过程,同时也是生产资源的过程。资源在流动、转化的过程中也会产生一些“次生资源”,对这些资源的利用考虑不足,尚没有明确、科学地统筹利用规划,没有建立资源的循环利用机制。

(四)项目建设的专业化程度不高。发达国家在政府项目上成立了由建筑师、工程师、合同律师等专业人士组成的专业管理机构,并按照规定的程序选择和委托相应的工程咨询公司来管理,所有的重要技术环节都有专业人士负责,项目中的质量、技术、安全、成本等也有专人负责,并且各个环节责任明确。专业化保证了项目以高质量、低成本的完成,而中国在这方面做的还不够。2004年7月国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》提出对非经营性政府投资项目要推行代建制。各地也在积极响应进行试点,但仍然有不少障碍,还没有建立一套完整、详尽的代建制实施流程,尚不能为代建项目的规范化实施和全过程监管提供依据。

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