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EPC+PPP模式下,工程建设企业可能面临哪些风险

在基础设施建设领域,PPP模式毫无疑问是近两年最受瞩目的焦点。而EPC+PPP模式,是指在采用PPP模式建设运营的项目中,政府在依法选择PPP模式下的社会投资人同时,确定项目的建设工程承包方,以避免“二次招标”的操作方式。

在国家力推PPP模式的背景下,很多没有建设工程背景的企业尤其是金融企业涌入基础设施建设领域。这些金融企业在资本募集方面相对于工程建设企业拥有更强的优势,然而在建设工程方面经验的欠缺使得这些金融企业必须与工程建设企业进行合作,以便在与政府进行协商洽谈的过程中更加全面、充分地掌控整个项目的进程与风险。与此同时,工程建设企业也愿意与金融企业进行合作,从而获取更多的项目机会。在此情形下EPC+PPP模式项目架构有了新发展,即工程建设企业与金融企业组成联合体参加PPP项目社会投资人投标,其中,工程建设企业作为共同的投资人,并作为PPP项目建设承包商与项目公司签订建设合同。在EPC+PPP模式操作的项目中有一些问题值得工程建设企业特别关注。

工程建设企业应该明确自身作为PPP项目投资人的身份

虽然在EPC+PPP模式下,金融企业与工程建设企业组成联合体进行投标,招标人将会在确定社会投资人的同时将工程建设企业确定为该项目的建设工程总承包人,但是,根据PPP模式的相关规定,其可以自行建设的主体应是投资人。事实上,如严格按《招标投标法实施条例》推定,可以自行建设的主体应当至少是大股东。但到目前为止,工程建设企业作为项目公司小股东而同时获得承包权的案例颇多,尚未见到处罚案例。可以说,作为投资人的小股东,作为PPP项目建设承包方的做法基本为实践所接受。但是,有些工程建设企业认为,既然自身参与联合体对PPP项目进行投标的目的在于获得PPP项目施工总承包资格,参与投资并不符合其商业利益。因此,尽管在PPP项目投标文件中将自身列为投资小股东之一,却在公司章程,或者其他与实际投资人签订的法律文件中,规定了与股东应当拥有的权利义务不一致的内容。例如,大股东在项目建成后按实际投资额加利息的价格购买工程建设企业的股权;规定工程建设企业不参与项目公司管理,也不承担项目公司的亏损;将工程建设企业的出资时间拖后并在到期前零对价转让给大股东,以实现并不实际支付出资等。

从法律角度讲,此举将给工程建设企业带来多项风险:

?可能因违法投诉,或者被“以合法形式掩盖非法目的”名义而被判定违约,从而失去承包项目的权利。

?如果签订“地下合同”,不公开真实的法律关系,“地下合同”可能因不能获得法院支持而无法实施,同时,由PPP项目的公共性质所决定,这样的“地下合同”很可能因引起公众的异议和猜测,而对整个项目产生重大的不利影响。

?在规定工程建设企业出资时间拖后、零对价转让给大股东的安排里,在股权转让实际发生前,工程建设企业对项目公司的债务,在其承诺的投资金额范围内承担连带责任。

作为投资人并非工程建设方参与联合体投标EPC+PPP项目时,建议工程建设企业在以下两种安排中权衡利弊,做出在项目中最有利于企业的选择:真正成为项目投资人,履行股东的相应权利并承担相应义务;规定上述类似于明股实债的条款,仅作名义投资人,并承担相应风险。

EPC+PPP模式中工程报价问题

对于工程建设企业来说,有一个非常重要的问题需要考虑:在投标过程中,工程建设企业的各种测算是从建设工程承包方角度还是从投资方角度做出的。该问题必须在投标时予以明确,否则非常有可能在与项目公司签订施工合同时产生争议,甚至蒙受损失。

在EPC+PPP项目中,要规避二次招标所面临的风险,比较理想的安排是政府方作为PPP项目的招标人,在确定PPP项目投资方的同时明确选定EPC建设工程承包方。在招标中可能要求投标联合体就工程和服务分别报价。工程报价的意义在于考察服务报价的合理性,因此整个项目,不论是PPP部分还是其中的EPC部分,政府划定的边界条件是一致的。而在项目执行过程中,工程费用的实际支付方是项目公司,如果项目公司与工程建设企业在工程合同中对EPC中的边界条件规定与政府招标时规定的不一致,则投资方(项目公司)是有理由变更价格的。需要注意的是,在EPC+PPP模式下,要求就服务价格和工程价格分别报价的操作并不罕见。出于报价习惯等原因,工程建设企业在报价时会忽略投资方报价与承包商报价的区别,而在签订承包合同阶段意图将所能预期到的变更、索赔等各项风险转嫁由项目公司承担,这种操作很可能给自身带来很大风险。

因此,建议工程建设企业在准备报价前,与联合体对方协商确定:工程报价是以投资联合体的角度准备;工程报价以与项目公司签约的承包方角度进行准备。

如果是前者,则在签订工程承包合同时,要么完全遵守投标时承诺的边界条件,要么根据边界条件的变化相应调整承包价格;而如果是单纯以与项目公司签订合同的承包方角度做出报价,则有必要明确告知联合体对方(通常是牵头人)报价所基于的边界条件,并提醒其在向政府招标方提交投标报价时,根据承包方给出的边界条件和招标方给出的边界条件的区别,对投标报价进行调整。

在基础设施市场持续火热的情况下,工程建设企业进入基础设施领域参与PPP项目建设已经逐渐成为全新的行业发展点。如何在新形势下掌握新的商业模式,如何在把握机遇的同时规避风险,如何在各方合作中妥善维护自身的合理利益,这些都是工程建设企业需要仔细思考并妥善处理的问题。ppp模式即政府和社会资本合作模式,也是一种项目融资模式,是为了合作建设城市基础设施项目,减轻政府财政压力,提高项目运营效率和服务质量,同时也为投资者和相关金融机构带来稳定收入的战略选择。

下面以广西北流市印塘圭江大桥及引道工程项目实际情况为例分析ppp+epc模式项目的优势。

项目综合概况

北流市印塘圭江大桥及引道工程位于广西玉林市所辖北流市市区东面,本项目承包模式为ppp+epc(设计施工总承包)模式,属于市政工程,基础及以下工程项目为单价承包,基础以上工程项目为总价包干;参与主体有中交一公局第四工程有限公司、广西壮族自治区交通规划勘察设计研究院、北流市城市建设投资发展有限公司、北流市交通运输局。

项目中标价10444万元,合同工期为27个月,施工内容包括路基、路面、桥梁、涵洞、平面交叉、交安、机电、绿化及环境保护工程等,全线设印塘圭江大桥一座,桥长421.1米,桥宽27米,最大跨径120米,引道路基长1186.4米,宽23米。

ppp+epc模式项目优点

①提高生产效率。由政府财政单独投资并进行经营管理的生产方式往往缺乏效率,比如财政资金是共有资金,使用财政资金是在花别人的钱办别人的事,难免缺乏效率。采取ppp项目模式则将花别人的钱办别人的事转变为企业花自己的钱办自己的事,必将提高生产效率。

②政府支持力度增加。ppp模式项目在施工过程中,业主、地方政府对项目建设的支持力度相当大,包括协调国土、电力、水利等部门方面尤为突出。

③企业更加注重成本控制。因本项目为投资型项目,从施工现场管控方面,施工单位在保证安全、质量的前提下,会更加注重成本控制。

④有助于提升管理人员综合素质。在ppp模式下结合epc模式,设计院设计本工程时,在某些工程部位的设计不能直接套用以前的设计模式,而需要在满足符合规范的情况下更精细经济的设计规划。因此要求施工企业在设计阶段与设计单位深入沟通、密切合作,这样对企业管理人员综合能力的提高具有极大的推动作用。

⑤降低了资金回收风险。投资型项目,资金是否能够按期回收成为企业最大的隐忧。但就此项目而言,当地政府为了保证施工企业能够如期得到工程款,以有完全处分权的房产作为抵押财产在某种程度上降低了资金回收风险。

项目建设过程中遇到的问题

①对项目整体管理要求高。在ppp模式项目下,因地方政府较缺乏管理大型工程项目的管理经验,这就对施工单位管理能力有了更高要求,施工单位一定要转变思想,主导工程项目施工,为项目的有序推进作出更多的工作。

②对经营管理要求高。在工程变更方面,因本项目按照概算清单投标,基础以上工程项目为总价包干,业主则认为变更工程为总包价格,对部分合理的变更项目,无法进行变更。另外,在经营管理方面因为地方政府缺乏系统的经营管理体系,无变更、计量方面的相关经验和具体的资料,对经营管理的要求也比较高。

ppp模式项目都是带有公益性的项目,不以利润最大化为目的,作为参与者的企业或机构会取得相对平和、长期稳定的投资回报,这一点与施工企业的可持续发展思想不谋而合,同时为传统企业的转型升级提供了机遇,目前国务院、国家各级部门及当地政府力推ppp模式,建筑企业应紧跟大环境步伐,积极适应市场环境,顺应潮流,这样才能在竞争激烈的建筑市场占据一席之地。

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EPC+PPP模式下,工程建设企业可能面临哪些风险

在基础设施建设领域,PPP模式毫无疑问是近两年最受瞩目的焦点。而EPC+PPP模式,是指在采用PPP模式建设运营的项目中,政府在依法选择PPP模式下的社会投资人同时,确定项目的建设工程承包方,以避免“二次招标”的操作方式。

在国家力推PPP模式的背景下,很多没有建设工程背景的企业尤其是金融企业涌入基础设施建设领域。这些金融企业在资本募集方面相对于工程建设企业拥有更强的优势,然而在建设工程方面经验的欠缺使得这些金融企业必须与工程建设企业进行合作,以便在与政府进行协商洽谈的过程中更加全面、充分地掌控整个项目的进程与风险。与此同时,工程建设企业也愿意与金融企业进行合作,从而获取更多的项目机会。在此情形下EPC+PPP模式项目架构有了新发展,即工程建设企业与金融企业组成联合体参加PPP项目社会投资人投标,其中,工程建设企业作为共同的投资人,并作为PPP项目建设承包商与项目公司签订建设合同。在EPC+PPP模式操作的项目中有一些问题值得工程建设企业特别关注。

工程建设企业应该明确自身作为PPP项目投资人的身份

虽然在EPC+PPP模式下,金融企业与工程建设企业组成联合体进行投标,招标人将会在确定社会投资人的同时将工程建设企业确定为该项目的建设工程总承包人,但是,根据PPP模式的相关规定,其可以自行建设的主体应是投资人。事实上,如严格按《招标投标法实施条例》推定,可以自行建设的主体应当至少是大股东。但到目前为止,工程建设企业作为项目公司小股东而同时获得承包权的案例颇多,尚未见到处罚案例。可以说,作为投资人的小股东,作为PPP项目建设承包方的做法基本为实践所接受。但是,有些工程建设企业认为,既然自身参与联合体对PPP项目进行投标的目的在于获得PPP项目施工总承包资格,参与投资并不符合其商业利益。因此,尽管在PPP项目投标文件中将自身列为投资小股东之一,却在公司章程,或者其他与实际投资人签订的法律文件中,规定了与股东应当拥有的权利义务不一致的内容。例如,大股东在项目建成后按实际投资额加利息的价格购买工程建设企业的股权;规定工程建设企业不参与项目公司管理,也不承担项目公司的亏损;将工程建设企业的出资时间拖后并在到期前零对价转让给大股东,以实现并不实际支付出资等。

从法律角度讲,此举将给工程建设企业带来多项风险:

?可能因违法投诉,或者被“以合法形式掩盖非法目的”名义而被判定违约,从而失去承包项目的权利。

?如果签订“地下合同”,不公开真实的法律关系,“地下合同”可能因不能获得法院支持而无法实施,同时,由PPP项目的公共性质所决定,这样的“地下合同”很可能因引起公众的异议和猜测,而对整个项目产生重大的不利影响。

?在规定工程建设企业出资时间拖后、零对价转让给大股东的安排里,在股权转让实际发生前,工程建设企业对项目公司的债务,在其承诺的投资金额范围内承担连带责任。

作为投资人并非工程建设方参与联合体投标EPC+PPP项目时,建议工程建设企业在以下两种安排中权衡利弊,做出在项目中最有利于企业的选择:真正成为项目投资人,履行股东的相应权利并承担相应义务;规定上述类似于明股实债的条款,仅作名义投资人,并承担相应风险。

EPC+PPP模式中工程报价问题

对于工程建设企业来说,有一个非常重要的问题需要考虑:在投标过程中,工程建设企业的各种测算是从建设工程承包方角度还是从投资方角度做出的。该问题必须在投标时予以明确,否则非常有可能在与项目公司签订施工合同时产生争议,甚至蒙受损失。

在EPC+PPP项目中,要规避二次招标所面临的风险,比较理想的安排是政府方作为PPP项目的招标人,在确定PPP项目投资方的同时明确选定EPC建设工程承包方。在招标中可能要求投标联合体就工程和服务分别报价。工程报价的意义在于考察服务报价的合理性,因此整个项目,不论是PPP部分还是其中的EPC部分,政府划定的边界条件是一致的。而在项目执行过程中,工程费用的实际支付方是项目公司,如果项目公司与工程建设企业在工程合同中对EPC中的边界条件规定与政府招标时规定的不一致,则投资方(项目公司)是有理由变更价格的。需要注意的是,在EPC+PPP模式下,要求就服务价格和工程价格分别报价的操作并不罕见。出于报价习惯等原因,工程建设企业在报价时会忽略投资方报价与承包商报价的区别,而在签订承包合同阶段意图将所能预期到的变更、索赔等各项风险转嫁由项目公司承担,这种操作很可能给自身带来很大风险。

因此,建议工程建设企业在准备报价前,与联合体对方协商确定:工程报价是以投资联合体的角度准备;工程报价以与项目公司签约的承包方角度进行准备。

如果是前者,则在签订工程承包合同时,要么完全遵守投标时承诺的边界条件,要么根据边界条件的变化相应调整承包价格;而如果是单纯以与项目公司签订合同的承包方角度做出报价,则有必要明确告知联合体对方(通常是牵头人)报价所基于的边界条件,并提醒其在向政府招标方提交投标报价时,根据承包方给出的边界条件和招标方给出的边界条件的区别,对投标报价进行调整。

在基础设施市场持续火热的情况下,工程建设企业进入基础设施领域参与PPP项目建设已经逐渐成为全新的行业发展点。如何在新形势下掌握新的商业模式,如何在把握机遇的同时规避风险,如何在各方合作中妥善维护自身的合理利益,这些都是工程建设企业需要仔细思考并妥善处理的问题。ppp模式即政府和社会资本合作模式,也是一种项目融资模式,是为了合作建设城市基础设施项目,减轻政府财政压力,提高项目运营效率和服务质量,同时也为投资者和相关金融机构带来稳定收入的战略选择。

下面以广西北流市印塘圭江大桥及引道工程项目实际情况为例分析ppp+epc模式项目的优势。

项目综合概况

北流市印塘圭江大桥及引道工程位于广西玉林市所辖北流市市区东面,本项目承包模式为ppp+epc(设计施工总承包)模式,属于市政工程,基础及以下工程项目为单价承包,基础以上工程项目为总价包干;参与主体有中交一公局第四工程有限公司、广西壮族自治区交通规划勘察设计研究院、北流市城市建设投资发展有限公司、北流市交通运输局。

项目中标价10444万元,合同工期为27个月,施工内容包括路基、路面、桥梁、涵洞、平面交叉、交安、机电、绿化及环境保护工程等,全线设印塘圭江大桥一座,桥长421.1米,桥宽27米,最大跨径120米,引道路基长1186.4米,宽23米。

ppp+epc模式项目优点

①提高生产效率。由政府财政单独投资并进行经营管理的生产方式往往缺乏效率,比如财政资金是共有资金,使用财政资金是在花别人的钱办别人的事,难免缺乏效率。采取ppp项目模式则将花别人的钱办别人的事转变为企业花自己的钱办自己的事,必将提高生产效率。

②政府支持力度增加。ppp模式项目在施工过程中,业主、地方政府对项目建设的支持力度相当大,包括协调国土、电力、水利等部门方面尤为突出。

③企业更加注重成本控制。因本项目为投资型项目,从施工现场管控方面,施工单位在保证安全、质量的前提下,会更加注重成本控制。

④有助于提升管理人员综合素质。在ppp模式下结合epc模式,设计院设计本工程时,在某些工程部位的设计不能直接套用以前的设计模式,而需要在满足符合规范的情况下更精细经济的设计规划。因此要求施工企业在设计阶段与设计单位深入沟通、密切合作,这样对企业管理人员综合能力的提高具有极大的推动作用。

⑤降低了资金回收风险。投资型项目,资金是否能够按期回收成为企业最大的隐忧。但就此项目而言,当地政府为了保证施工企业能够如期得到工程款,以有完全处分权的房产作为抵押财产在某种程度上降低了资金回收风险。

项目建设过程中遇到的问题

①对项目整体管理要求高。在ppp模式项目下,因地方政府较缺乏管理大型工程项目的管理经验,这就对施工单位管理能力有了更高要求,施工单位一定要转变思想,主导工程项目施工,为项目的有序推进作出更多的工作。

②对经营管理要求高。在工程变更方面,因本项目按照概算清单投标,基础以上工程项目为总价包干,业主则认为变更工程为总包价格,对部分合理的变更项目,无法进行变更。另外,在经营管理方面因为地方政府缺乏系统的经营管理体系,无变更、计量方面的相关经验和具体的资料,对经营管理的要求也比较高。

ppp模式项目都是带有公益性的项目,不以利润最大化为目的,作为参与者的企业或机构会取得相对平和、长期稳定的投资回报,这一点与施工企业的可持续发展思想不谋而合,同时为传统企业的转型升级提供了机遇,目前国务院、国家各级部门及当地政府力推ppp模式,建筑企业应紧跟大环境步伐,积极适应市场环境,顺应潮流,这样才能在竞争激烈的建筑市场占据一席之地。

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